Hoofdstuk 6 Impact

6.1 Samenvatting

6.2 Locale impact op gemeenten

Gemeenten maken gezamenlijk de keuze om collectieve voorzieningen te ontwikkelen en te gebruiken, maar het daadwerkelijk benutten van die voorzieningen en het realiseren van de maatschappelijke en financiële opbrengsten vraagt om gerichte actie binnen iedere gemeente afzonderlijk.

6.2.1 Verplichte deelname en collectief handelen

Een eerste en wezenlijk uitgangspunt daarbij is dat gemeenten verplicht deelnemen aan de collectieve voorziening. Deze verplichting is noodzakelijk om de beoogde schaalvoordelen, samenhang en de landelijke businesscase te realiseren. Wanneer gemeenten individueel zouden afwijken of alternatieve routes kiezen, ontstaat opnieuw versnippering en wordt het gezamenlijke fundament ondermijnd. De keuzevrijheid voor gemeenten zit in de manier en het moment waarop zij aansluiten.

De beweging naar collectivisering betekent dat de informatievoorziening in toenemende mate wordt gestandaardiseerd. De ruimte voor individuele afwijkingen wordt daarmee kleiner. Nieuwe wensen en behoeften worden niet langer primair lokaal gerealiseerd, maar ingebracht in het collectief, waar zij worden beoordeeld en geprioriteerd. Dat vraagt van gemeenten dat zij actief deelnemen aan gebruikersgroepen, communities en andere vormen van gezamenlijke besluitvorming. De kwaliteit en relevantie van de collectieve voorziening zijn direct afhankelijk van de mate waarin gemeenten hieraan bijdragen.

Tegelijkertijd blijft er ruimte voor innovatie en lokale versnelling. Gemeenten kunnen nieuwe oplossingen ontwikkelen of toepassen, bijvoorbeeld in samenwerking met marktpartijen of binnen coalities. Wanneer dergelijke oplossingen meerwaarde hebben voor het bredere veld, kunnen zij worden opgeschaald en onderdeel worden van de collectieve voorziening. Op deze manier ontstaat een model waarin innovatie en standaardisatie elkaar versterken.

6.2.2 Invoering is lokale verantwoordelijkheid

Collectivisering betekent nadrukkelijk niet dat de lokale verantwoordelijkheid verdwijnt. Net als bij elke her-aanbesteding of applicatie-upgrade geldt ook bij de overstap naar de collectieve voorziening, dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de invoering in de eigen organisatie, de inrichting van collectieve voorziening en de integratie in het totale applicatielandschap.

• Organisatorische opgave

Allereerst ligt er een organisatorische opgave. Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor het begeleiden van de verandering binnen de eigen organisatie. Dat betreft onder meer het opleiden van medewerkers in het gebruik van nieuwe applicaties en werkwijzen, het aanpassen van processen en het versterken van functies op het gebied van regie, architectuur en functioneel beheer. Ook verandert de manier waarop gemeenten samenwerken en inkopen. Waar voorheen veelal individueel voorzieningen werden aangeschaft, verschuift de aandacht naar deelname aan collectieve communities en gezamenlijke besluitvorming over doorontwikkeling. Deze verandering vraagt om een bewuste en georganiseerde veranderaanpak, waarbij bestuurlijke en ambtelijke sturing essentieel is.

• Functionele inrichting en data

Daarnaast blijft de functionele inrichting van dienstverlening nadrukkelijk een lokale verantwoordelijkheid. Gemeenten bepalen zelf hoe zij hun beleid vertalen naar concrete dienstverlening. Zo kunnen lokale bestuurlijke keuzes en eigen accenten in dienstverlening worden ingericht, terwijl de onderliggende infrastructuur wordt gestandaardiseerd. Ook de parametrisering en configuratie van de voorziening ligt lokaal, bijvoorbeeld als het gaat om tarieven, beleidsregels en procesvarianten.

Net als bij reguliere applicatie vervangingen blijven gemeenten verantwoordelijk voor opschonen, migreren en geschikt maken voor gebruik van data.

• Technische integratie en rationalisatie

De collectieve voorziening vormt een nieuwe basis, maar vervangt niet het volledige gemeentelijke applicatielandschap. Gemeenten zullen daarom moeten zorgen voor de juiste koppelingen tussen het resterend applicatielandschap en de collectieve voorziening, en voor een betrouwbare en veilige gegevensuitwisseling. Tegelijk ligt hier een kans om het landschap geleidelijk te vereenvoudigen en te rationaliseren.

6.2.3 Lokale aansluitstrategie

De manier waarop gemeenten aansluiten op de collectieve voorziening zal per gemeente verschillen. De uitgangspositie, het bestaande applicatielandschap, eerdere investeringen en het verandervermogen lopen uiteen. Gemeenten die de afgelopen jaren al hebben geïnvesteerd in Common Ground-achtige oplossingen, zullen in staat zijn om relatief gericht aan te sluiten op de landelijke voorziening, al vraagt ook dat nog aanpassingen. Gemeenten die zich meer in een tussenpositie bevinden, zullen veelal kiezen voor een gefaseerde overgang, waarbij bestaande systemen geleidelijk worden gekoppeld en vervangen. Voor gemeenten met een meer traditioneel landschap ligt een aansluiting op natuurlijke vervangingsmomenten voor de hand, mogelijk gecombineerd met een meer fundamentele moderniseringsslag. In alle gevallen geldt dat de lokale strategie moet aansluiten bij de eigen situatie en investeringscyclus, maar tegelijkertijd moet bijdragen aan de gezamenlijke beweging.

6.2.4 Investeringen en financiële verschuivingen

De overgang naar de collectieve voorziening brengt investeringen met zich mee. Gemeenten maken kosten voor migratie, implementatie en organisatieverandering. Voor koplopende gemeenten geldt dat eerdere investeringen deels kunnen worden benut, maar dat ook zij zich moeten aanpassen aan de landelijke standaard. Deze kosten zijn in veel gevallen vergelijkbaar met reguliere vervangingsinvesteringen, maar leiden naar verwachting tot structurele voordelen, zowel financieel als in kwaliteit en wendbaarheid van dienstverlening.

Daarmee samenhangend verandert ook de financiële structuur. Een deel van de huidige lokale IT-uitgaven verschuift naar een collectieve financiering voor ontwikkeling, beheer, exploitatie en regie. Dit vraagt aanpassing van begrotingen en een andere manier van sturen op kosten, waarbij niet alleen naar individuele systemen wordt gekeken, maar naar de totale kosten en opbrengsten van de gemeentelijke informatievoorziening (de zogeheten total cost of ownership) en ook naar de kosten van de uitvoering van de gemeentelijke processen die worden ondersteund door de collectieve voorziening (de zogeheten total cost of operations).

6.2.5 Planning en ondersteuning

Tot slot vraagt de transitie om een bewuste en realistische planning. Gemeenten bepalen zelf het moment en het tempo van aansluiting, bij voorkeur in samenhang met bestaande contractcycli en vervangingsmomenten. Daarbij moet steeds een balans worden gevonden tussen ambitie en uitvoerbaarheid. De continuïteit van dienstverlening aan inwoners en ondernemers staat daarbij steeds voorop. Gemeenten kunnen in deze transitie gebruikmaken van ondersteuning vanuit de markt. De regieorganisatie speelt hierin een rol door implementatiepartners te accrediteren en door kaders te stellen voor een goed functionerend ecosysteem van leveranciers en uitvoerende partijen.

De lokale opgave is daarmee omvangrijk en raakt alle onderdelen van de gemeentelijke organisatie. De kern van deze opgave is dat gemeenten zich ontwikkelen van organisaties die hun informatievoorziening grotendeels individueel vormgeven, naar organisaties die actief deelnemen aan een collectief stelsel, daar invloed op uitoefenen en tegelijkertijd lokaal verantwoordelijk blijven voor een zorgvuldige en effectieve implementatie.

6.3 Impact op coalities

6.3.1 Verschuiving van eigenaarschap naar collectieve sturing

De beweging naar landelijke standaardisering en collectivisering van de gemeentelijke informatievoorziening heeft niet alleen gevolgen voor individuele gemeenten en de markt, maar raakt ook direct de positie, rol en werkwijze van bestaande gemeentelijke coalities, zoals de G4-coalitie, Open Web Concept, Dimpact en diverse regionale samenwerkingsverbanden. Deze coalities hebben de afgelopen jaren een belangrijke bijdrage geleverd aan de ontwikkeling en vernieuwing van de gemeentelijke informatievoorziening en vormen ook in het nieuwe model een essentieel onderdeel van het ecosysteem. Tegelijkertijd verandert hun rol fundamenteel door de overgang naar een collectief georganiseerd stelsel.

Een eerste en wezenlijke verandering betreft de positie van coalities ten opzichte van de oplossingen die zij hebben ontwikkeld. In de huidige situatie hebben coalities vaak directe regie op “hun” toepassingen, zowel inhoudelijk als financieel. In het nieuwe model worden delen van deze oplossingen onderdeel van de collectieve voorziening. Daarmee verschuift het eigenaarschap van individueel of coalitieniveau naar het collectief van alle gemeenten.

Dit betekent dat de directe sturing van coalities op deze oplossingen afneemt. In plaats daarvan oefenen zij invloed uit via deelname aan de landelijke governance, te weten het opdrachtgeversoverleg en het gebruikersoverleg. Als het gaat om de collectieve voorziening verschuift hiermee de rol van coalities van primair eigenaar en opdrachtgever naar mede-opdrachtgever binnen het collectief. Deze verschuiving vraagt bestuurlijke acceptatie en een herijking van rollen en verantwoordelijkheden.

6.3.2 Van ontwikkelcoalitie naar bron van collectieve bouwstenen

Coalities behouden een belangrijke rol in het ontwikkelen van nieuwe oplossingen, maar de aard van die rol verandert. Waar coalities voorheen vaak oplossingen primair ontwikkelden voor hun eigen deelnemers, worden deze oplossingen nu nadrukkelijk bezien als potentiële bouwstenen voor het collectief.

Succesvolle initiatieven kunnen worden “opgewerkt” tot generiek toepasbare oplossingen en vervolgens worden opgeschaald naar toepassing bij alle gemeenten, of zelfs onder de Nederlandse Digitaliseringsstrategie (NDS) worden opgeschaald naar overheidsbrede toepassing. Dit betekent dat coalities een cruciale rol blijven spelen in innovatie en ontwikkeling, maar dat de kosten en de opbrengsten van die ontwikkeling niet langer beperkt blijven tot de eigen deelnemers.

6.3.3 Herijking van samenwerking en positionering

Coalities zijn traditioneel gevormd op basis van gedeelde belangen en schaalvoordelen binnen een specifieke groep gemeenten. Dit blijft onveranderd: zij blijven gericht op de ontwikkeling en levering van oplossingen die voor hun specifieke groep van gemeente nodig zijn. De resultaten van deze samenwerking worden voortaan beoordeeld op de potentie om te worden opgewerkt voor landelijk gebruik. Als oplossingen dan landelijk worden uitgerold, blijven de coalities een rol vervullen in de gebruikersboard van deze oplossing, om hun coalitie-belangen te blijven borgen in de landelijke oplossing.

6.3.4 Verandering in investerings- en batenmodel

Coalities hebben in de afgelopen jaren gezamenlijk geïnvesteerd in oplossingen, waarbij de baten primair bij de deelnemende gemeenten lagen. Als gevolg van collectivisering worden deze investeringen breder benut, doordat oplossingen onderdeel worden van de collectieve voorziening en daarmee beschikbaar komen voor alle gemeenten.

Wanneer coalitie-specifieke onderdelen worden omgezet naar de collectieve voorziening, zullen de coalities zelf ook een migratiepad moeten doorlopen om hun coalitie-gemeenten te laten overstappen van de coalitie-specifieke onderdelen naar de collectieve onderdelen.

Dit vraagt het een nieuwe manier van denken, waarin niet het directe rendement voor de eigen coalitie centraal staat, maar de bijdrage aan het collectief. Het is van belang dat hiervoor duidelijke –ook financiële- afspraken worden gemaakt, zodat coalities ook in de toekomst gemotiveerd en in staat blijven om te investeren in innovatie en ontwikkeling.

6.3.5 Doorontwikkeling via collectieve governance

Coalities blijven in de applicatielagen zelfstandig bepalen welke ontwikkelingen zij oppakken en in welk tempo. In het nieuwe model houdt de regieorganisatie namens het collectief van gemeenten zicht op deze ontwikkelingen. Het collectief van gemeenten bepaalt of die ontwikkelingen in aanmerking komen voor verdergaande collectivisering en zal hier dan op sturen.

Coalities brengen hun wensen en prioriteiten voor de collectieve voorziening in via de daarvoor ingerichte structuren, maar de uiteindelijke prioritering vindt plaats op collectief niveau. Dit draagt bij aan meer samenhang en doelmatigheid, maar kan er ook toe leiden dat specifieke wensen van coalities minder snel worden gerealiseerd. Het vraagt van coalities om hun ambities expliciet te relateren aan de bredere collectieve opgave.

6.3.6 Rol in adoptie en opschaling

Coalities blijven een belangrijke rol spelen in de adoptie en opschaling van de collectieve voorziening. Door hun schaal en organisatiekracht zijn zij bij uitstek geschikt om nieuwe onderdelen van de voorziening als eerste toe te passen en te beproeven in de praktijk.

Zij fungeren daarmee als “launching customer” en leveren waardevolle ervaringen die bijdragen aan verdere verbetering en opschaling. Met name grotere coalities kunnen hiermee een belangrijke bijdrage leveren aan het tempo en de kwaliteit van de landelijke implementatie.

6.3.7 Coalities als kennis- en expertisecentra

Het belang van coalities wordt verder vergroot omdat zij in ook voor de collectieve onderdelen als kennis- en expertisecentra gaan fungeren. Zij beschikken over opgebouwde ervaring, inhoudelijke kennis en organisatorische slagkracht die van grote waarde zijn voor andere gemeenten.

Door deze kennis actief te delen en een rol te spelen in communities en samenwerkingsverbanden, dragen coalities bij aan de bredere adoptie en doorontwikkeling van de collectieve voorziening. Hun rol verschuift daarmee van primair uitvoerend naar meer verbindend en ondersteunend binnen het geheel.

6.3.8 Spanningsveld tussen wendbaarheid en schaal

Coalities kenmerken zich vaak door hun wendbaarheid en het vermogen om snel te innoveren. Het collectieve model brengt daarentegen meer afstemming en besluitvorming met zich mee, wat kan leiden tot een lager tempo.

Het is van belang om dit spanningsveld expliciet te onderkennen en te adresseren. Dit vraagt enerzijds om ruimte voor experiment en versnelling binnen coalities, en anderzijds om goede verbinding met de collectieve governance, zodat succesvolle initiatieven goed en tijdig kunnen worden opgeschaald.

6.3.9 Veranderende relatie met de markt

Coalities hebben traditioneel vaak directe en nauwe relaties met leveranciers, bijvoorbeeld in gezamenlijke ontwikkeltrajecten. In het nieuwe model verschuift een deel van deze relatie naar het collectieve niveau, met name waar het gaat om de ontwikkeling en exploitatie van de collectieve voorziening.

Tegelijkertijd behouden coalities een belangrijke rol in innovatie, pilots en samenwerking met marktpartijen. Zij vormen daarmee een schakel tussen de dynamiek van de markt en de stabiliteit van de collectieve voorziening, en dragen bij aan het vertalen van marktinnovaties naar toepasbare oplossingen binnen het gemeentelijk domein.

6.3.10 Bestuurlijke opgave voor coalities

De geschetste veranderingen betekenen dat coalities zelf voor een belangrijke bestuurlijke opgave staan. Zij zullen hun rol en meerwaarde in het nieuwe stelsel expliciet moeten herijken en keuzes moeten maken over hun toekomstige positionering.

Daarbij spelen vragen als: wanneer ontwikkelen wij zelf en wanneer brengen wij opgaven direct in het collectief, hoe organiseren wij onze invloed in de landelijke governance, en hoe verhouden wij ons tot het spanningsveld tussen autonomie en collectief belang.

6.4 Wat is de impact op de markt

De keuze voor landelijke standaardisering en collectivisering van de gemeentelijke informatievoorziening heeft niet alleen gevolgen voor gemeenten zelf, maar leidt ook tot een fundamentele verandering in de manier waarop de markt voor gemeentelijke ICT functioneert. Waar deze markt tot op heden grotendeels is ingericht rondom individuele gemeentelijke opdrachtgevers en geïntegreerde oplossingen van een beperkt aantal leveranciers, ontstaat een nieuw model waarin collectieve opdrachtgeverschap, standaardisatie en een modulaire architectuur centraal staan.

Dit biedt kansen voor meer concurrentie, innovatie en leveranciersonafhankelijkheid, maar vraagt ook om actieve regie om een open, toegankelijke en goed functionerende markt te borgen.

6.4.1 Eén collectieve opdrachtgever

Voor niet-gecollectiviseerde onderdelen van de informatievoorziening blijft de markt in zijn huidige vorm bestaan en blijft er ruimte voor directe relaties tussen gemeenten en leveranciers. Als het gaat om de collectieve voorziening, dan zullen leveranciers voor dit deel van de markt niet langer primair opereren richting individuele gemeenten, maar richting een collectief georganiseerde regieorganisatie. Dit brengt rust en voorspelbaarheid voor leveranciers. In de huidige situatie worden zij geconfronteerd met een groot aantal afzonderlijke aanbestedingen, uiteenlopende eisenpakketten en individuele audit- en verantwoordingsverplichtingen. Door deze bundeling ontstaat meer uniformiteit in vraagstelling, contractering en verantwoording. Tegelijkertijd betekent dit dat de ruimte voor leveranciers om hun oplossingen afzonderlijk bij individuele gemeenten aan te bieden binnen dit domein beperkter wordt.

6.4.2 Verschuiving in marktstructuur en concurrentie

De onderliggende architectuur maakt het mogelijk om functionaliteit modulair te organiseren en componenten uitwisselbaar te maken. Omdat leveranciers niet langer een volledig integraal systeem hoeven te leveren om waarde toe te voegen, verlaagt dit de toetredingsdrempel voor nieuwe partijen. Dit geldt zowel voor het leveren van bijdragen aan de collectieve onderdelen, als ook voor de niet-gecollectiviseerde onderdelen. Tegelijk wordt de positie van leveranciers die sterk leunen op gesloten, geïntegreerde systemen minder vanzelfsprekend. Hun toegevoegde waarde zal nadrukkelijker moeten blijken uit kwaliteit, prestaties en vermogen om binnen standaarden te opereren. Kortom, de aard van de concurrentie in de markt verandert. Waar voorheen vaak sprake was van concurrentie tussen integrale totaaloplossingen, verschuift dit naar concurrentie op onderdelen binnen een gestandaardiseerd geheel.

6.4.3 Dominante rol van standaarden en toegang tot de markt

De collectivisering gaat gepaard met een sterkere nadruk op standaarden en naleving daarvan als mede het vanuit collectief waarborgen van informatiebeveiliging en privacy en het kunnen aantonen van compliance. Aansluiting op de collectieve gegevenslaag en de bijbehorende afspraken over gegevensuitwisseling wordt in de nieuwe situatie een basisvoorwaarde om überhaupt te kunnen deelnemen aan de gemeentelijke markt. Leveranciers zullen moeten investeren in het voldoen aan deze standaarden, zowel technisch als organisatorisch. De markt verschuift daarmee van een situatie waarin maatwerk en systeemkenmerken centraal staan naar een situatie waarin standaardconformiteit en interoperabiliteit leidend zijn.

6.4.4 Vermindering van afhankelijkheden en versterking van concurrentie

Door de collectivisering neemt de grip van gemeenten op hun informatievoorziening toe en de afhankelijkheid van individuele leveranciers af. Doordat gegevens worden losgekoppeld van specifieke applicaties en centraal beschikbaar komen, ontstaat meer bewegingsruimte om bestaande applicaties te vervangen of nieuwe applicaties toe te voegen. Dit stimuleert concurrentie en maakt het eenvoudiger om onder presterende oplossingen te vervangen. Tegelijk vraagt dit van de regieorganisatie en van gemeenten dat zij actief sturen op het openhouden van de markt en het voorkomen van nieuwe vormen van afhankelijkheid, bijvoorbeeld door te grote concentratie bij een beperkt aantal partijen.

6.4.5 Opkomst van implementatie- en integratiepartijen

Naast softwareleveranciers ontwikkelt zich ook een meer prominente rol voor implementatie- en integratiepartijen. Omdat gemeenten zelf verantwoordelijk blijven voor de invoering, configuratie en aansluiting van de collectieve voorziening binnen hun eigen organisatie, ontstaat een groeiende vraag naar partijen die hen daarbij ondersteunen. Dit betreft onder meer ondersteuning bij migraties, het realiseren van koppelingen, het inrichten van processen en het begeleiden van adoptie. De regieorganisatie speelt hierin een belangrijke rol door kaders te stellen voor kwaliteit en door partijen te accrediteren, zodat gemeenten kunnen vertrouwen op een professioneel en betrouwbaar ondersteuningsaanbod.

6.4.6 Verandering in verdienmodellen

De veranderingen raken ook de verdienmodellen binnen de markt. Waar leveranciers nu vaak werken met licentiemodellen per gemeente en inkomsten genereren uit integrale systemen, verschuift de nadruk naar andere vormen van waardecreatie. Er ontstaat meer ruimte voor diensten rondom implementatie, integratie en beheer, en voor gebruik gebaseerde modellen waarbij gemeenten betalen voor daadwerkelijke afname van functionaliteit. Tegelijk biedt het collectieve model leveranciers ook voordelen. De mogelijkheid om oplossingen op landelijke schaal aan te bieden, leidt tot grotere afzetmogelijkheden en meer voorspelbare inkomstenstromen. Daar staat tegenover dat de concurrentie toeneemt en dat de eisen aan kwaliteit, schaalbaarheid en continuïteit hoger worden.

6.4.7 Stimulans voor innovatie

De nieuwe inrichting van de markt kan daarnaast een belangrijke impuls geven aan innovatie. Doordat het applicatielandschap wordt gestandaardiseerd en gegevens eenvoudiger ontsloten kunnen worden, wordt het voor innovatieve partijen gemakkelijker om nieuwe oplossingen te ontwikkelen en deze toe te passen binnen gemeenten. In de huidige situatie vormt de veelheid aan systemen en koppelingen vaak een belemmering voor innovatie. In de nieuwe situatie kan een innovatieve toepassing via standaardinterfaces aansluiten op de collectieve gegevenslaag, zonder dat complexe maatwerkkoppelingen nodig zijn. Dit verlaagt de kosten en doorlooptijd van innovatie en maakt het eenvoudiger om succesvolle oplossingen op te schalen naar andere gemeenten.