Hoofdstuk 5 Financiën

5.1 Samenvatting

Het collectiviseren leidt tot een verschuiving in financiële stromen. Waar gemeenten nu een groot deel van hun IT-uitgaven lokaal organiseren, verschuift een deel daarvan naar collectieve financiering.

Collectieve kosten nemen toe (voor ontwikkeling, regie en basisvoorzieningen)
Lokale kosten nemen af: het verminderen van de licentiekosten, het verminderen van functioneel en technisch beheer, minder formatieve inzet op security, compliance, auditkosten etc.

Naast de kosten die gepaard gaan met het opbouwen en exploiteren van een collectieve voorziening, is het ook zeer waarschijnlijk dat de gemeenten, in de stabiele fase, ook in de financiële meer baten dan kosten zullen hebben.

Zoals ook in andere stukken aangegeven is de aanleiding om over te gaan naar een collectieve voorziening vooral kwalitatief; de wens om de dienstverlening op het juiste niveau te krijgen, de noodzaak om het ICT-landschap te vereenvoudigen, de noodzaak om leveranciersonafhankelijkheid te verminderen en de noodzaak om betere regie en autonomie te krijgen op onze gegevens.

De verhouding tussen de kosten en de baten is sterk afhankelijk van het aantal deelnemende gemeenten en kan/zal ook per gemeente verschillend zijn. Om die reden is een financieel scenariomodel gemaakt, waar alle variabelen in kunnen worden opgenomen en worden doorgerekend in een businesscase voor het geheel van alle gemeenten. Daarbij komt een beeld naar voren dat het zeer waarschijnlijk is dat er een positieve businesscase ontstaat voor het totaal van alle gemeenten en dat er een het risico van een (bescheiden) negatieve uitkomst zeer gering is. De juiste instelling van de verschillende variabelen moet nog verder gevalideerd worden.

Er is echter niet vanaf de start een positieve businesscase;

Er zal geïnvesteerd moeten worden op de software, op het draaien van een voorziening en het functioneren van een regieorganisatie vóórdat er voldoende gemeenten gebruik maken van de voorziening om de kosten te dekken.
Tegelijkertijd zullen de gemeenten ook lokaal kosten moeten maken om de transitie te maken. Data moeten gemigreerd worden, de lokale implementatie moet worden vormgegeven en er zullen in meerdere of mindere mate organisatorische aanpassingen gedaan moeten worden.
Tijdens de transitie kan een gemeente niet altijd direct de kosten van de ‘oude’ software stoppen als de ‘nieuwe’ software in gebruik wordt genomen. Hoewel de opzet van de implementatiestrategie is dat een gemeente zoveel mogelijk gebruik maakt van de reguliere vervangingsmomenten, is het onvermijdelijk dat op onderdelen zowel de kosten van de oude als de nieuwe software genomen moeten worden.

De regie op de collectieve informatievoorziening en de realisatie en instandhouding van deze voorziening vragen om een robuust en evenwichtig bekostigingsmodel.

Dit model moet tegelijkertijd recht doen aan het collectieve karakter van de voorziening én aan de verschillen in gebruik en baten tussen gemeenten. Daarom is gekozen voor een systematiek die gebaseerd is op een combinatie van het solidariteitsbeginsel en het profijtbeginsel.

5.2 Kosten

De kosten voor de gemeenten om de stap naar deze collectieve gegevenslaag te zetten bestaan uit twee elementen.

Het dragen van de kosten van de voorziening en de daarbij noodzakelijke regieorganisatie
De lokale kosten van de gemeente voor de invoering.

5.2.1 Collectieve kosten

De kosten van de collectieve voorziening en de regieorganisatie zijn logischerwijs onder te verdelen in vaste kosten en variabele kosten. Daarbij bewegen de variabele kosten (grotendeels) mee met het aantal aangesloten gemeenten, de vaste kosten doen dat nauwelijks of niet.

Vaste kosten:

De regieorganisatie. De kosten voor de kaderstellende, toezichthoudende, ondersteunende en opdrachtgevende taken zoals die bij de regieorganisatie worden belegd. De kosten van de organisatie, bedragen in de maximale vorm 8 Mjn euro per jaar. (Er wordt uiteraard gestart met een kleinere omvang)
Het ontwikkelen en onderhouden van de software van de voorziening. De kosten voor het maken en onderhouden van de software voor de voorziening. Beveiligingsupdates worden verwerkt, de software blijft aansluiten op andere diensten, wetswijzigingen worden doorgevoerd, verouderde technologie wordt vervangen en dergelijke. Bij een hoger aantal aangesloten gemeenten de kosten iets toe zullen nemen omdat er meer wijzigingsverzoeken komen, maar het overgrote deel van deze kosten ligt in de collectieve (door)ontwikkeling en het gezond houden van de software van de voorziening. Voor deze post wordt uitgegaan van een bedrag tussen de 7 en 14 Mjn per jaar. De aannames die hieronder zitten moeten nog verder worden gevalideerd.
Het ontwikkelen en onderhouden van de voorziening. De kracht van de voorziening is dat alle software al één integraal geheel werkt. De kosten voor het borgen dat alle softwareonderdelen verbonden zijn, alle wijzigingen integraal verwerkt zijn en dat alle technische faciliteiten voor beveiligings- en beschikbaarheidsbewaking op orde zijn. Daarmee hebben alle deelnemers op ieder moment een actuele, betrouwbare en veilige voorziening gebruiken. Deze kosten worden ingeschat als 1 Mjn per jaar. De aannames die hieronder zitten moeten nog verder worden gevalideerd.

Variabele kosten:

Het exploiteren van de voorziening De kosten voor de infrastructuur waarop de voorziening draait. Deze kosten zijn afhankelijk van de hoeveelheid gebruikers. Voor deze post wordt op dit moment uitgegaan van tussen de € 0,35 en € 0,70 per inwoner per jaar. Ook deze inschatting wordt de komende periode verder verfijnd.

5.2.2 Van collectieve investering naar gebruik (revolving Fund)

Een belangrijk mechanisme in het model is de overgang van collectieve investering naar gebruiksfinanciering. De initiële ontwikkeling van de voorziening wordt collectief gefinancierd, maar naarmate meer gemeenten aansluiten, worden de kosten geleidelijk terugverdiend via gebruik.

Dit werkt als volgt:

Investeringen in samen bouwen worden eerst collectief gedaan
Na ingebruikname worden kosten via gebruikstarieven verdeeld
Opbrengsten vloeien terug in een gezamenlijk investeringsfonds

Hiermee ontstaat een zogenoemd revolving fund, waarin middelen beschikbaar blijven voor doorontwikkeling en innovatie. Dit voorkomt dat nieuwe investeringen telkens opnieuw volledig collectief moeten worden gefinancierd en maakt het model op de lange termijn financieel duurzaam.

5.2.3 Lokale kosten per gemeente

Het is van belang voor de besluitvorming dat gemeenten een totaalbeeld hebben van de kosten die de overstap naar een collectieve gegevenslaag met zich meebrengt.

Dat zijn enerzijds de kosten voor regie en de voorziening, maar ook kosten die de gemeenten zelf moeten maken om goed aan te kunnen sluiten.

Migratiekosten. Kosten voor het overzetten van relevante gegevens uit huidige systemen naar de gegevenslaag van de voorziening. Deze kosten worden wel geëxpliciteerd, hoewel het aanvechtbaar is of ze specifiek zijn voor de aansluiting naar de voorziening; ook bij een ‘reguliere’ overgang van de ene naar de andere leverancier na een aanbesteding zijn deze kosten aan de orde.
Investeren in de aansluiting. Investeringen om de gemeentelijke infrastructuur goed aan te laten sluiten op de collectieve voorziening. Denk hierbij aan aanpassingen in netwerkinfrastructuur voor veilige gegevensuitwisseling en software voor koppelingen met oudere systemen.
Verandering van de organisatie. Doordat nu niet gekozen wordt voor collectivisering van de applicatielaag, is de impact op de gemeentelijke organisatie beperkt. Voor het toepassen van de collectieve gemeentelijke gegevensvoorziening is extra kennis en kunde nodig en ontstaan kleinschalige veranderingen in taken en rollen. De omvang daarvan is beperkt.

5.3 Verdelingsvraagstuk

De kosten kunnen op drie manieren verdeeld worden naar de gemeenten.

Solidariteitsbeginsel. Kosten worden collectief gedragen door alle 342 gemeenten, omdat de betreffende voorziening of activiteit in het gemeenschappelijk belang is of basisfunctionaliteit waar iedereen van profiteert.
Profijtbeginsel. De kosten worden gedragen door de gemeenten die daadwerkelijk zijn aangesloten en gebruikmaken van de voorziening of dienst. De baten slaan immers ook bij deze gemeenten neer.
Een combinatie van beiden. Bij een combinatie van deze twee methoden wordt een per kostenrubriek gekozen voor de meest passende doorbelastingsvorm.

De combinatie van solidariteit en profijt zorgt voor een evenwichtige set van prikkels. Gemeenten worden niet geconfronteerd met hoge instapkosten, waardoor de drempel om aan te sluiten laag blijft. Tegelijkertijd betalen zij wel naar gebruik, wat stimuleert om bewust om te gaan met de inzet van de voorziening en om het applicatielandschap te rationaliseren.

Voor de regieorganisatie creëert het model een prikkel om te sturen op kwaliteit, functionaliteit en doelmatigheid. Achterblijvend gebruik van onderdelen vormt een signaal om verbeteringen door te voeren. Daarmee draagt het bekostigingsmodel ook direct bij aan de klantgerichtheid en effectiviteit van de collectieve voorziening.

5.3.1 Voorfinanciering

In de beginfase zal voorfinanciering noodzakelijk zijn. Er moeten kosten gemaakt worden om een robuuste voorziening te maken, te beheren en te exploiteren en er moet een regieorganisatie staan die haar taken kan vervullen, terwijl nog zeker niet alle gemeenten zijn aangesloten. Hoewel de beide verdelingsvormen voor deze kosten een heldere logica hebben, kennen beide vormen in de startfase ook bezwaren. Zodra (zo goed als) alle gemeenten zijn aangesloten zijn deze vraagstukken niet meer aan de orde.

Het solidariteitsbeginsel kan als een onredelijke belasting ervaren worden voor de gemeenten die nog niet zijn aangesloten en die dus nog geen baten hebben van deze collectivisering.
Het profijtbeginsel in de strikte vorm zal inhouden dat de gemeenten die als eersten aansluiten veel hogere kosten hebben dan de gemeenten die als laatsten aansluiten. De kosten per inwoner gaan immers omlaag naarmate het aantal gemeenten toeneemt. Dit is zeker geen stimulans om zo snel mogelijk aan te sluiten, terwijl een snelle groei aan deelnemende gemeenten essentieel is.

Om geen ongewenste vertraging in het aansluiten van gemeenten te veroorzaken wordt voorgesteld wordt om met collectief gedragen voorinvestering, zodat vanaf de start een aantrekkelijke prijs wordt gevraagd voor het aansluiten.

Deze voorfinanciering wordt dan geleidelijk terugbetaald als meer gemeenten aansluiten.

Voorgestelde combinatie

5.4 Vaste kosten niet vanaf 1/1/28 op maximumbedrag, effect op voorfinanciering

Hoewel de vaste kosten niet sterk variëren met het aantal aangesloten gemeenten, zullen niet alle kosten vanaf de start het niveau liggen dat is berekend voor de stabiele situatie na enkele jaren. Zo zullen bijvoorbeeld de verschillende disciplines in de regieorganisatie niet vanaf de start op de volle formatieve omvang zijn en zal het onderhouden van software en de voorziening in het eerste jaar minder geld kosten omdat de voorziening bij de start kleiner is dan na een paar jaar. De toename van deze kosten is afhankelijk van het tempo van aansluiten van de gemeenten.

Om dit effect op de financieringsbehoefte zichtbaar te maken zijn drie scenario's uitgewerkt; De groei in aantal aangesloten gemeenten is langzaam, gemiddeld of snel. De toename van de vaste kosten wordt op dezelfde manier onderverdeeld. Hoewel in deze scenario's nog aannames zitten die verder gevalideerd moeten worden, ontstaat wel een duidelijk beeld over de kostprijs per inwoner en de bedragen en terugverdientijd van de benodigde voorfinanciering

Scenario 1

Hieronder het beeld wanneer er géén voorfinanciering is, maar de vaste kosten wel groeien naar de eindsituatie dat (bijna) alle gemeenten deelnemen. Daarbij is de groei van het aantal aangesloten gemeenten in drie tempi weergegeven.

Zonder voorfinanciering betalen de eerste aansluitende gemeenten dus tussen de € 4 en €6 per inwoner, terwijl in de stabiele fase een bedrag van rond de € 1,80 wordt gerekend.

Scenario 2

Als gerekend wordt met een prijs van €2,50 per inwoner, ongeacht het moment van aansluiten, zal over een periode van een aantal jaren voorfinanciering nodig zijn. In de onderstaande grafiek is weergegeven wat het cumulatieve bedrag aan noodzakelijke voorfinanciering is bij deze constante prijs van €2,50 per inwoner. Op het moment dat de voorfinancieringsfase voorbij is, zal de daadwerkelijke kostprijs dalen naar de berekende €1,80 per inwoner.

Scenario 3

Eenzelfde berekening is gemaakt voor een vaste prijs van €3,00 per inwoner, ongeacht het moment van aansluiten. Dat leidt tot het onderstaande beeld. In dit scenario is de benodigde voorfinanciering lager dan in scenario 2, maar is de prijs voor de vroege gebruikers hoger. Het gaat om het vinden van het evenwicht: vanaf welke prijs is instappen interessant voor gemeenten en is omvang en risicoprofiel van de voorfinanciering haalbaar.

5.5 Baten voor de gemeenten

De aanleiding om over te gaan naar een collectieve voorziening vooral kwalitatief; de wens om de dienstverlening op het juiste niveau te krijgen, de noodzaak om het ICT-landschap te vereenvoudigen, de noodzaak om leveranciersonafhankelijkheid te verminderen en de noodzaak om betere regie en autonomie te krijgen op onze gegevens.

De financiële baten bestaan uit het verminderen van kosten voor:

Licentiekosten
Functioneel beheer
Technisch beheer
Koppelingen eenvoudiger in beheer en ontwikkeling
Borgen beveiliging en weerbaarheid
Formatieve inzet op security, compliance, auditkosten etc.
Aanbestedingskosten
Hosting kosten