Hoofdstuk 4 Regieorganisatie

4.1 Samenvatting

De realisatie van de regieorganisatie vraagt om landelijke regie op standaardisatie, ontwikkeling, levering en invoering.

De regieorganisatie richt zich in eerste instantie op de collectivisering van de gemeentelijke informatievoorziening voor dienstverlening. Uitgangspunt daarbij is dat gegevensvoorzieningen collectief worden georganiseerd, terwijl gemeenten verantwoordelijk blijven voor hun eigen bedrijfsvoering, implementatie en veranderopgave. Eventuele uitbreiding van de scope vindt plaats op basis van expliciete besluitvorming en onderbouwing door middel van businesscases.

De regieorganisatie vervult vier samenhangende rollen. De kaderstellende taak richt zich op het ontwikkelen, beheren en uitdragen van standaarden, architecturen, richtlijnen en kaders. De opdrachtgevende taak richt zich op het sturen van ontwikkeling, beheer, exploitatie en implementatiebegeleiding. De toezichthoudende taak borgt dat oplossingen voldoen aan de gestelde kaders, kwaliteitsnormen en interoperabiliteitseisen. De ondersteunende taak richt zich op het ondersteunen van gemeenten, leveranciers en samenwerkingsinitiatieven bij de invoering en het gebruik van de collectieve voorzieningen.

Voor de besturing van de regieorganisatie wordt een sturingsarrangement ingericht op basis van de rollen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer. . De scenarioanalyse voor de juiste organisatievorm is op dit moment gaande en vergt verdere afweging en uitwerking met de relevante stakeholders. De gedetailleerde analyse waaruit de juiste organisatorische vormgeving en governance volgt, is later beschikbaar.

De regieorganisatie opereert in een breder ecosysteem van gemeentelijke coalities, communities, bouwpartijen, exploitatiepartijen en implementatiepartners. Gemeentelijke coalities ontwikkelen en implementeren oplossingen voor hun aangesloten gemeenten. Communities vertegenwoordigen gebruikersbelangen en vervullen een inhoudelijke productrol. Bouwpartijen realiseren de voorzieningen, exploitatiepartijen zorgen voor beschikbaarheid en continuïteit, en implementatiepartners ondersteunen gemeenten bij de invoering. De regieorganisatie verbindt deze partijen door kaders te stellen, samenhang te bewaken en waar nodig opdracht te verstrekken.

De regieorganisatie onderhoudt daarnaast actieve samenwerkingsrelaties met gemeenten, beroepsverenigingen, ketenpartners, wet- en regelgevers, andere landelijke regieorganisaties en de VNG-organisatie. Hierdoor wordt geborgd dat de collectieve voorziening aansluit op ontwikkelingen binnen de overheid, relevante wet- en regelgeving en de behoeften van gemeenten. Zo ontstaat een duurzaam en schaalbaar stelsel waarin collectieve voorzieningen kunnen worden ontwikkeld, beheerd en door alle gemeenten kunnen worden toegepast.

4.2 Noodzaak en urgentie

Het doel achter de Common Ground opgave is om te komen tot collectivisering van de gemeentelijke informatievoorziening. Dit vereist regievoering, zodat er wordt gestuurd op standaardisatie. Er wordt gestuurd op de convergentie van meerdere succesvolle maar parallel ontwikkelde Common Ground-oplossingen naar één samenhangend, schaalbaar, bestuurbaar en breed toepasbare gemeentelijke voorziening voor dienstverlening, er wordt gezorgd voor de levering van de collectieve oplossing aan alle gemeenten, er wordt gestuurd op de samenwerking met en levering door marktpartijen, er wordt gestuurd op begeleiding van gemeenten bij het overstappen naar de collectieve voorziening.

Voor deze beweging is structurele regie noodzakelijk. Gemeenten kiezen er niet alleen voor om gezamenlijk een voorziening te ontwikkelen en te gebruiken, maar ook om gezamenlijk te sturen op standaarden, gegevensuitwisseling, architectuur, beheer, exploitatie, doorontwikkeling, adoptie en samenhang. Ervaring leert dat zonder deze regie opnieuw verschillende varianten ontstaan, standaarden uiteenlopen en afhankelijkheden zich opnieuw opbouwen.

4.3 Context

Het ecosysteem beschrijft hoe landelijke regie, gemeentelijke coalities, communities en uitvoerende partijen gezamenlijk zorgen voor de ontwikkeling, implementatie en exploitatie van een collectieve digitale infrastructuur voor gemeenten.

Boven in dit model staat de landelijke regieorganisatie, die stuurt op standaarden en collectivisering en is ervoor verantwoordelijk dat de collectieve voorziening wordt geleverd (initieel is dat alleen de gegevensvoorziening). De regieorganisatie bepaalt de kaders waarbinnen wordt gewerkt, bewaakt de samenhang tussen initiatieven en zorgt ervoor dat oplossingen die lokaal ontstaan kunnen doorgroeien naar collectieve voorzieningen. Dit gebeurt niet door zelf te ontwikkelen of te exploiteren, maar door richting te geven, te monitoren en – waar nodig – opdracht te verstrekken. De regieorganisatie voert portfoliomanagement uit, zorgt voor prioriteringskeuzes en collectiviseringsbeslissingen. Het stimuleert en ziet toe op een gebalanceerd (markt-)aanbod.

Rond deze landelijke regieorganisatie opereren de gemeentelijke coalities. Dit zijn samenwerkingsverbanden van gemeenten. Veelal hebben ze de levering belegd bij een verbonden partij of een gemeenschappelijke regeling. Zij vormen de schakel tussen landelijke kaders en de lokale uitvoeringspraktijk. Gemeentelijke coalities bundelen de behoeften van aangesloten gemeenten en (laten) deze vertalen naar concrete oplossingen. Daarbij zorgen zij ervoor dat deze oplossingen passen binnen de landelijke kaders, maar tegelijkertijd aansluiten op de specifieke behoeften van hun gemeenten. Zij organiseren de realisatie van werkende voorzieningen en zijn verantwoordelijk voor het functioneren daarvan binnen hun eigen context.

Een cruciale rol in het ecosysteem wordt vervuld door de communities. Communities fungeren als productowners van één of meerdere componenten binnen het platform. Zij vertegenwoordigen de gebruikersbelangen en vormen een inhoudelijk stuurmechanisme op oplossingen. Communities functioneren als gebruikersboard voor bestaande marktoplossingen en treden op als inhoudelijk opdrachtgever richting bouwpartijen wanneer nieuwe componenten moeten worden ontwikkeld. Daarmee vormen zij de verbindende schakel tussen vraag (gemeenten) en aanbod (markt). Aangezien communities geen rechtspersoonlijkheid hebben, zijn de landelijke regieorganisatie of de coalities de contractuele opdrachtgever.

De feitelijke realisatie van oplossingen ligt bij bouwpartijen. Zij ontwikkelen de benodigde componenten in opdracht van communities of gemeentelijke coalities. Deze ontwikkeling kan betrekking hebben op nieuwe functionaliteit, maar ook op het doorontwikkelen van bestaande oplossingen richting generieke, collectief bruikbare componenten.

Zodra oplossingen ontwikkeld zijn, worden zij beschikbaar gesteld via exploitatiepartijen. Voor collectieve voorzieningen wordt de inzet van exploitatiepartijen georganiseerd door de landelijke regieorganisatie. Deze partijen zorgen ervoor dat voorzieningen stabiel, veilig en schaalbaar productioneel beschikbaar zijn voor alle gemeenten. Gemeentelijke coalities kunnen daarnaast exploitatiepartijen inschakelen om coalitie-specifieke oplossingen te integreren met de collectieve voorzieningen en deze als een werkend geheel beschikbaar te maken voor hun gemeenten.

De succesvolle invoering van voorzieningen bij gemeenten wordt ondersteund door implementatiepartners. Deze partijen worden geaccrediteerd door de landelijke regieorganisatie en spelen een belangrijke rol in adoptie en veranderkracht. Zij begeleiden gemeenten bij de organisatorische, functionele en technische invoering. Dit omvat onder andere het opleiden van medewerkers, het aanpassen van werkprocessen, het migreren van data, en het configureren en aansluiten van de nieuwe voorzieningen op bestaande systemen.

De interactie tussen deze partijen volgt een herkenbare dynamiek. Gemeentelijke coalities initiëren oplossingen op basis van hun behoeften. De regieorganisatie monitort deze oplossingen en beoordeelt of ze geschikt zijn voor bredere toepassing. Wanneer een oplossing potentie heeft voor landelijk gebruik, wordt deze via communities doorontwikkeld tot een generieke voorziening. Vervolgens wordt deze collectief geëxploiteerd en breed beschikbaar gesteld. De overgang van coalitie-oplossing naar collectieve voorziening is geen automatisme, maar een expliciete afweging door de regieorganisatie op basis van schaalbaarheid, herbruikbaarheid en toegevoegde waarde.

Zo ontstaat een samenhangend ecosysteem waarin vraagbundeling (coalities), productsturing (communities), ontwikkeling (bouwpartijen), exploitatie (exploitatiepartijen), en implementatie (implementatiepartners) logisch op elkaar aansluiten en worden verbonden door een sturende, maar slanke regieorganisatie.

De kracht van dit ecosysteem ligt in de combinatie van:

Centrale sturing op samenhang en standaardisatie
Decentrale realisatie en innovatie
Bewaking van compliance en contractvoorwaarden
Een georganiseerd groeipad van lokale oplossingen naar landelijke voorzieningen

Hiermee ontstaat een model waarin niet alleen collectiviteit wordt bereikt, maar ook duurzame opschaalbaarheid en effectieve implementatie bij alle gemeenten.

De regieorganisatie opereert in een complex netwerk van stakeholders. Onderdeel van het takenpakket van de regieorganisatie is het onderhouden van een productieve samenwerkingsrelatie met al deze stakeholders, voor zover dat bijdraagt aan de instandhouding en bedrijfszekerheid van de collectieve voorziening.

4.4 Organisatieontwerp

Regietaken en scope

Het doel achter de Common Ground opgave is om te komen tot collectivisering van de gemeentelijke informatievoorziening. Dit vereist ferme regievoering, zodat er wordt gestuurd op standaardisatie, op de convergentie van meerdere succesvolle maar parallel ontwikkelde Common Ground-oplossingen naar één samenhangend, schaalbaar, bestuurbaar en breed toepasbare gemeentelijk voorziening voor dienstverlening, er wordt gezorgd voor de levering van de collectieve oplossing aan alle gemeenten, er wordt gestuurd op de samenwerking met en levering door marktpartijen, er wordt gestuurd op begeleiding van gemeenten bij het overstappen naar de collectieve voorziening.

Afbakening

Door continu met de gemeenten en marktpartijen te blijven zoeken naar mogelijkheden tot collectivisering, zal de collectieve voorziening zich steeds verder verbreden, en daarmee ook de scope waarover de regie moet worden gevoerd. Elke scope uitbreiding wordt eerst voorzien van de business case en via besluitvormingsproces tot besluit gebracht (zie paragraaf over het sturingsarrangement).

De uitgangssituatie is de scope en focus zoals die door in de ALV van 2025 is meegegeven, namelijk te beginnen met de collectivisering van de gemeentelijke informatievoorziening ter ondersteuning van de digitale dienstverlening. In afstemming met koepels en koplopers wordt geadviseerd om eerst collectivisering van de gegevensvoorziening te realiseren (lagen 1 tot en met 3 in bijgaande afbeelding) en parallel regie te voeren op de verkenning van verdergaande harmonisatie van proces ondersteunende voorzieningen (lagen 4 en 5 van bijgaande afbeelding).

Dit mondt uit in de volgende regievoeringstaken:

Kaderstellende taak: De regieorganisatie haalt de eisen en behoeften op bij de gemeenten, vertaalt deze naar kaders en standaarden, draagt deze uit en onderhoudt ze.

Opdrachtgevende taak: De regieorganisatie geeft opdracht aan de betrokken partijen en leveranciers om onderdelen of componenten te specificeren, te ontwerpen, te bouwen, te onderhouden en te exploiteren.

Toezichthoudende taak: De regieorganisatie ziet erop toe dat oplossingen voldoen aan de gestelde kaders en kwaliteitseisen, ook in het geval niet samen wordt ontwikkeld, maar leverende partijen hun eigen oplossingen aanbieden en er voorwaarden worden gesteld aan het aansluiten aan de collectieve voorziening.

Ondersteunende taak: De regieorganisatie zorgt dat de onderdelen van de collectieve voorziening ook als één geheel samenwerken en organiseert dat er één aanspreekpunt is dat gemeenten ondersteunt bij problemen of incidenten.

Daarnaast organiseert de regieorganisatie dat er begeleiding beschikbaar is voor gemeenten die daar behoefte aan hebben bij de invoering van (onderdelen van) de collectieve voorziening, zodat zij ook daadwerkelijk succesvol gebruik gaan maken van (onderdelen van) deze voorziening.

In de volgende paragrafen zijn deze taken in meer detail uitgeschreven.

4.4.1 Kaderstellende taak

Dit betreft het gezamenlijk bepalen van standaarden, architectuur en functionele specificaties, en het verzamelen van wensen vanuit gemeenten en het vertalen daarvan naar verdere ontwikkeling van de voorziening. In meer detail:

Organiseren dat de informatiestrategie in lijn is met de bedrijfsstrategie van gemeenten;
Opstellen van de sourcingstrategie;
Organiseren dat de behoeften van gemeenten worden omgezet naar kaders, standaarden en richtlijnen;
Organiseren dat wet- en regelgeving en externe kaders en standaarden worden omgezet in praktisch uitvoerbare kaders, standaarden en richtlijnen;
De kaders en standaarden voorschrijven aan de ontwikkel- en beheerpartijen;
De kaders, standaarden en richtlijnen beheren en publiceren;
De standaarden opwerken tot formele gemeentelijke standaarden en waar nodig tot landelijke of Europese overheidsstandaarden;
Organiseren van de samenwerking met organisaties met een vergelijkbare regierol op landelijk niveau binnen andere delen van de publieke sector (zoals Logius en SURF) voor zover dat voor de uitvoering van de eigen taken meerwaarde oplevert.
Actief meewerken en ondersteunen van de VNG bij haar vertegenwoordigende activiteiten namens het collectief van alle Nederlandse gemeenten in landelijke overleggen over informatievoorziening-vraagstukken en ontwikkelingen, voor zover deze van belang zijn voor de inhoud of werking van de gemeentelijke informatievoorziening, waaronder valt het zorgen voor en borgen van de aansluiting van de gemeentelijke informatievoorziening bij stelsels en ketens op nationaal niveau, zoals NDS.

4.4.2 Toezichthoudende taak

Dit betreft het bewaken van de naleving van afgesproken standaarden en kwaliteitseisen. In meer detail:

Vervullen van de compliance officer rol;
Toezien op de naleving van de informatiekundige visie, de kaders en de standaarden en het zo nodig disciplinerend handelen hierop;
Zeker stellen dat de ontwikkelde componenten geschikt zijn voor gebruik door alle Nederlandse gemeenten of voor duidelijk gedefinieerde deelpopulaties;
Toetsen van de in ontwikkeling zijnde/ontwikkelde componenten op de werking van de component, inpasbaarheid in het informatiemodel voor de collectieve voorziening en de interoperabiliteit.

4.4.3 Opdrachtgevende taak

Dit betreft het verstrekken van opdrachten voor ontwikkeling, beheer, doorontwikkeling en productioneel beschikbaars stellen van de voorziening. In meer detail:

Sturen op een planmatige realisatie van de collectieve gegevensvoorziening
Organiseren dat de ICT-planning van leveranciers zoveel mogelijk in lijn is met de informatievoorzieningen planning van het collectief van Nederlandse gemeenten;
Sturen op de ontwikkeling, het beheer en het onderhoud van de kaders, standaarden, ontwerpen en broncodes (codebase stewardship);
Sturen op de exploitatie/hosting;
Sturen op levering van incidentmanagementdiensten, servicedesk en implementatiebegeleidingsdiensten;
Bij elke opdrachtverstrekking zorgt de regieorganisatie voor:
- Het stimuleren van de samenwerking tussen gemeenten onderling, als ook mét en tússen marktpartijen;
- Het afsluiten en beheren van contracten;
- Het (laten) uitvoeren van contract- en leveranciersmanagement;
- Het bewaken van de voortgang op uitbestede opdrachten;
- Het toezien op de kwaliteit en continuïteit van de gecontracteerde producten en diensten.

4.4.4 Ondersteunende taak

Dit betreft het ondersteunen van gemeenten bij implementatie en gebruik. In meer detail:

Geven van guidance en beantwoorden van vragen vanuit intergemeentelijke samenwerkings-initiatieven en publieke en private partijen
Aanjagen, organiseren en coördineren van de ondersteuning van individuele gemeenten bij de implementatie. De feitelijke ondersteuning en implementatiebegeleiding zal uitbesteed aan gespecialiseerde partijen, waarmee een raamovereenkomst wordt gesloten. Deze partijen kunnen vervolgens door gemeenten ingeschakeld worden. Niet de regieorganisatie maar de gemeenten zijn verantwoordelijk voor de succesvolle invoering;
Bijstaan van gemeenten bij problemen of incidenten tijdens het gebruik van de collectieve voorziening;
Bijstaan van leveranciers bij het aansluiten op de collectieve voorziening;
Community Management; het faciliteren en actief ondersteunen van gemeenten die op eigen initiatief activiteiten nemen voor de ontwikkeling van een technische oplossing en hun ambitie voor opschaling qua deelnemende of gebruikende gemeenten.

Deze taken leiden tot het onderstaande overzicht van producten en diensten:

Samen denken

Het ‘samen denken’ levert de volgende producten, onder regie van de REGIEORGANISATIE:

Kaders en standaarden voor bouw. Aan bouwers voor te schrijven architecturen, tools en technologieën
Kaders en standaarden voor de exploitatie. Aan exploitanten voor te schrijven SLA’s, DAP’s en contractvoorwaarden
Richtlijnen en handreikingen ten behoeve van het toepassen van de kaders en standaarden
Functionele en non-functionele specificaties voor de te bouwen collectieve voorzieningen en ICT-componenten

Tijdens het ‘samen denken’ levert de REGIEORGANISATIE advisering bij het toepassen van ontwerpkaders

Samen bouwen

Het ‘samen bouwen’ levert de volgende producten, onder regie van de REGIEORGANISATIE:

Broncode en installatiescripts voor generieke ICT-componenten die onderliggend aan de generieke én specifieke informatievoorziening nodig zijn.
Gebruikshandleidingen, waaronder handreikingen voor inrichting en gebruik.

Tijdens het ‘samen bouwen’ worden de volgende diensten geleverd dóór, of onder regie van de regieorganisatie:

Advisering bij het toepassen van de bouwvoorschriften en kwaliteitseisen.
Ontwikkel- en testomgevingen. Hieronder valt ook de integratie-testomgeving met referentie implementatie, waarin alle goedgekeurde componenten in samenhang werken én waarop gemeenten en marktpartijen hun nieuwe (versies van) componenten kunnen testen.

Samen exploiteren

Het ‘samen exploiteren’ levert de volgende producten, onder regie van de Regieorganisatie:

Productioneel beschikbaar gestelde collectieve informatievoorziening ten behoeve van (alle, dan wel groepen van) gemeenten, inclusief SLA’s naar de gemeentelijke organisaties.
Productioneel beschikbaar gestelde collectieve ICT-componenten, onderliggend aan de generieke én specifieke informatievoorziening, inclusief SLA’s naar de partijen die hun oplossingen hebben aangesloten op collectieve ICT-componenten.

Tijdens het ‘samen exploiteren’ worden de volgende diensten geleverd dóór, of onder regie van de regieorganistatie:

Ondersteuning bij installatie. Dit behelst technische en functionele inrichting van de collectieve informatievoorziening en generieke ICT-componenten.
- Implementatiebegeleiding naar gemeenten, zoals advisering over aanpassingen in de organisatie en/of processen, opleiding van gebruikers, functionele inrichting van de ICT-componenten
- Implementatiebegeleiding naar leveranciers bij het aansluiten van hun componenten op de generieke ICT-componenten.
- Gebruikersondersteuning, in de vorm van servicedesk/helpdesk

4.5 Sturing en Governance

Specifiek sturingsarrangement

Bij het uitwerken van het specifieke sturingsarrangement is gebruik gemaakt van het model: eigenaar – opdrachtgever – opdrachtnemer. Dit staat nog niet vast, maar dit is de denkrichting op dit moment.

Rol van eigenaar

Beheert en bewaakt het toegekende budget en ziet toe op de besteding ervan door de regieorganisatie;
Bewaakt de balans tussen de opdracht en de beschikbare middelen, organiseert hierover het gesprek met de gezamenlijke opdrachtgevers en het management van de regieorganisatie en neemt hierin zo nodig een disciplinerende rol vanuit het belang van de regieorganisatie;
Vormt een buffer naar de politiek om te borgen dat de regieorganisatie op afstand van de politiek kan functioneren;
Zorgt voor de verbinding met en het draagvlak bij het bestuurlijk niveau van gemeenten en treedt op als ambassadeur van de regieorganisatie.

Rol van opdrachtgever

Er is een gezamenlijk opdrachtgeverschap nodig dat wordt vormgegeven vanuit de vier perspectieven:

De vakinhoudelijke kennis op het terrein van informatievoorziening en dienstverlening;
De uitvoering;
Het topambtelijke gemeentelijke niveau, vanwege de veranderkundige opgave;
De beleidsinhoudelijke en strategische kennis (o.a. de Digitale agenda 2028 VNG en NDS).

De gezamenlijke opdrachtgevers:

Bewaken het stelsel van collectieve voorziening dienstverlening;
Organiseren de vraagarticulatie vanuit de gemeenten;
Formuleren de inhoudelijke opdracht en keuren het jaarlijkse werkplan van de regieorganisatie goed;
Stellen de prioriteiten qua te ontwikkelen componenten, standaarden, producten;
Beoordelen op inhoud de uitgewerkte componenten, standaarden, producten en diensten;
Organiseren de kennisfunctie en geven invulling aan de capaciteitsbehoeften van de regieorganisatie;
Geven advies over standaardverklaringen;
Geven advies over eventuele volgende collectiviseringsvoorstellen, die betrekking hebben op de collectieve voorziening voor het domein dienstverlening.

4.5.1 Rol van opdrachtnemer

De opdrachtnemer (de bestuurder van de regieorganisatie):

Is verantwoordelijk voor het realiseren van de doelen van de regieorganisatie;
Is verantwoordelijk voor het management en de aansturing van de regieorganisatie;
Inrichting en werking Gebruikersoverleg en Netwerkpartner overleg
Rapporteert aan het gezamenlijk opdrachtgeversoverleg over de inhoudelijke resultaten;
Rapporteert en legt verantwoording af aan het Eigenaarsoverleg over het functioneren en de prestaties van de regieorganisatie.

4.6 Organisatievorm

De scenarioanalyse is op dit moment gaande en vergt verdere afweging en uitwerking met de relevante stakeholders. De gedetailleerde analyse waaruit de juiste organisatorische vormgeving en governance volgt, is later beschikbaar.

Wel is duidelijk dat de opdracht, scope en taken het referentiekader bepalen voor het kiezen van de best passende oplossing voor de vorm van de regieorganisatie.

Meer in detail zijn de volgende eisen te onderscheiden:

De organisatorische vormgeving moet passend zijn voor de aard van de opdracht, taken en rollen van de regieorganisatie.
Het is noodzakelijk dat de regieorganisatie rechtspersoonlijkheid heeft om zelfstandig in het economisch verkeer te kunnen deelnemen.
Het (mede-) eigenaarschap van de regieorganisatie ligt bij het collectief van alle gemeenten.
Het collectief van de gemeenten heeft zeggenschap in de besluitvorming van de regieorganisatie.
Het opdrachtgeverschap naar de regieorganisatie (als opdrachtnemer) ligt ten principale bij het collectief van alle gemeenten.

Het eigenaarschap, de zeggenschap en het opdrachtgeverschap van het collectief van de gemeenten kan direct of indirect vormgegeven worden.

Direct betekent dat alle 342 gemeenten eigenaar zijn, gezamenlijk zeggenschap hebben en gezamenlijk het opdrachtgeverschap invullen. Voor de slagkracht en het beslistempo van de regieorganisatie is dan essentieel dat er afspraken komen over het proces van besluitvorming, waarvoor een vorm van functionele, geografische of op schaalomvang gebaseerde afvaardiging en/of stemmenweging onvermijdelijk lijkt om de organisatie bestuurbaar te houden.

Indirect betekent dat de VNG het collectief representeert in de relatie met en sturing op de regieorganisatie en daarvoor de bestaande governance gebruikt.