Hoofdstuk 2 Realisatiestrategie
2.1 Samenvatting
De realisatiestrategie van Common Ground kiest bewust voor een geleidelijke transitie in plaats van een grootschalige vervanging van het gemeentelijke applicatielandschap. Gemeenten bouwen stapsgewijs aan een gezamenlijke digitale basis, terwijl bestaande systemen en dienstverlening blijven functioneren. Daarmee wordt het risico beperkt, worden eerdere investeringen benut en ontstaat een realistische route naar een toekomstbestendige informatievoorziening.
De eerste stap is het realiseren van een collectieve gegevensvoorziening voor dienstverlening. Hierin worden gegevens en gegevensuitwisseling collectief georganiseerd, zodat gemeenten meer regie krijgen op hun eigen data en minder afhankelijk worden van afzonderlijke leveranciers. Parallel hieraan wordt gewerkt aan harmonisatie van processen, standaarden en applicatiefuncties, zodat gemeenten steeds meer vanuit één gezamenlijke vraag richting de markt kunnen optreden.
Bestaande gemeentelijke systemen (Patroon B-systemen) worden niet direct vervangen, maar eerst aangesloten op deze gegevenslaag. Daarbij worden gegevens vanuit de huidige applicaties gekopieerd naar de collectieve registers. In een volgende fase worden deze registers leidend en gaan applicaties gegevens rechtstreeks lezen en schrijven in de collectieve voorziening. Hierdoor wordt het mogelijk om applicaties eenvoudiger te vervangen zonder omvangrijke datamigraties en neemt de vendor lock-in geleidelijk af.
De collectieve voorziening wordt opgebouwd vanuit oplossingen die reeds door koplopergemeenten, coalities en leveranciers zijn ontwikkeld en in de praktijk worden gebruikt. Het landelijke programma harmoniseert en standardiseert deze voorzieningen, zodat zij beschikbaar komen voor alle gemeenten. Nieuwe innovaties kunnen op dezelfde wijze doorgroeien van lokale oplossing naar landelijke standaard.
Nieuwe voorzieningen worden pas breed beschikbaar gesteld nadat zij een gecontroleerd groeipad hebben doorlopen via een demonstratieomgeving, een validatieomgeving voor leveranciers en uiteindelijk een productieomgeving voor gemeenten. Daarmee wordt geborgd dat voorzieningen voldoende volwassen, betrouwbaar en schaalbaar zijn voordat zij onderdeel worden van de landelijke voorziening.
De invoering verloopt langs twee parallelle sporen. Leveranciers passen hun oplossingen aan zodat deze aansluiten op de collectieve voorziening, terwijl gemeenten aansluiten op natuurlijke momenten zoals contractverlengingen, aanbestedingen en systeemvervangingen. Gemeenten blijven daarbij verantwoordelijk voor de lokale implementatie, waaronder procesaanpassingen, gegevensmigratie, systeemkoppelingen en organisatieverandering.
De kern van de realisatiestrategie is daarmee: eerst collectief de gegevens organiseren, vervolgens applicaties geleidelijk laten aansluiten en migreren, voortbouwen op bewezen oplossingen van koplopers en zo stap voor stap toewerken naar één gezamenlijke digitale basis voor gemeentelijke dienstverlening.
2.2 Inleiding
De realisatie van Common Ground is geen eenmalig ICT-project en ook geen grootschalige vervangingsoperatie van het bestaande gemeentelijke applicatielandschap. Het is een meerjarige transitie waarin gemeenten gezamenlijk werken aan een collectieve voorziening die de basis vormt voor moderne, toekomstbestendige dienstverlening. Daarbij wordt niet alleen gestuurd op technische realisatie, maar ook op standaardisatie, digitale autonomie, datasoevereiniteit, beheersbaarheid en collectieve levering aan alle gemeenten.
De gekozen strategie is gericht op beheersbare verandering, maximale herbruikbaarheid van bestaande investeringen, behoud van continuïteit van dienstverlening en een geleidelijke groei naar het Common Ground-eindbeeld.
Deze realisatiestrategie sluit aan bij de eerder door de ALV vastgestelde koers richting verdere collectivisering van de gemeentelijke informatievoorziening. Daarbij staat niet de techniek centraal, maar de maatschappelijke opgave: betere dienstverlening, meer digitale autonomie, versterking van de datasoevereiniteit van gemeenten, vermindering van leveranciersafhankelijkheid en een groter gezamenlijk verandervermogen.
De strategie bouwt voort op de resultaten die de afgelopen jaren zijn gerealiseerd door koplopende gemeenten, coalities en leveranciers. In plaats van opnieuw te beginnen, worden bestaande werkende oplossingen doorontwikkeld, geharmoniseerd en opgewerkt tot collectieve voorzieningen die voor alle gemeenten beschikbaar komen.
De eerste collectieve voorziening richt zich specifiek op het domein dienstverlening. Binnen dit domein zijn de maatschappelijke meerwaarde, de noodzaak tot standaardisatie en de bestaande praktijkervaringen van gemeenten het grootst. De gekozen aanpak vormt daarmee de eerste stap in een bredere ontwikkeling richting verdere collectivisering van de gemeentelijke informatievoorziening.
2.3 Startpunt: de collectieve gegevenslaag
De eerste stap in de realisatie van Common Ground is het realiseren van een collectieve gegevensvoorziening voor gemeentelijke dienstverlening. Hierbij ligt de nadruk op het organiseren van gegevens en gegevensuitwisseling, omdat juist daar de grootste meerwaarde ligt voor standaardisatie, digitale autonomie, datasoevereiniteit en toekomstige verandering van applicaties. De beschikbare componenten worden daarbij niet alleen doorontwikkeld op functionaliteit, maar ook op aspecten als digitale autonomie, datasoevereiniteit, schaalbaarheid, informatiebeveiliging, privacy, continuïteit en beheerbaarheid. Pas wanneer deze aspecten voldoende zijn geborgd, worden componenten opgenomen in de collectieve voorziening voor alle gemeenten.
De gegevenslaag bevat de informatie die nodig is om inwoners en ondernemers te informeren over gemeentelijke producten en diensten, aanvragen mogelijk te maken, statussen te volgen en inzicht te bieden in lopende en afgeronde dienstverlening. Daarnaast bevat de gegevenslaag de informatie die nodig is voor de afhandeling van aanvragen binnen de gemeentelijke organisatie. De gegevens worden opgeslagen in een gezamenlijke voorziening waarbij grip op data, veiligheid, privacy en continuïteit uitgangspunt zijn.
De collectieve gegevensvoorziening bestaat uit twee nauw samenhangende onderdelen:
- Een gegevenslaag, waarin de voor dienstverlening relevante gegevens worden vastgelegd;
- Een connectiviteitslaag, die zorgt voor veilige, gecontroleerde en gestandaardiseerde uitwisseling van gegevens tussen applicaties, gemeenten en ketenpartners.
Door gegevens los te maken van afzonderlijke applicaties ontstaat een situatie waarin gegevens duurzaam beschikbaar blijven, ook wanneer applicaties worden vervangen of vernieuwd. Daarmee wordt ook een belangrijke oorzaak van vendor lock-in weggenomen en ontstaat de mogelijkheid om applicaties onafhankelijk van elkaar te ontwikkelen, aan te besteden of te vervangen.
De gegevenslaag vormt daarmee het fundament onder de toekomstige gemeentelijke informatievoorziening. Het realiseren van deze laag heeft daarom prioriteit boven het direct vervangen of collectiviseren van applicaties. De collectieve voorziening omvat daarbij niet alleen softwarecomponenten, maar ook de randvoorwaarden voor succesvol gebruik. Gemeenten krijgen daarmee toegang tot een beheerde voorziening inclusief beheer, ondersteuning, documentatie, implementatieondersteuning en operationele dienstverlening.
Juist op het niveau van gegevens zijn de grootste voordelen te realiseren op het gebied van standaardisatie, datasoevereiniteit, hergebruik van gegevens en het verminderen van leveranciersafhankelijkheid. Door eerst de gegevensbasis te collectiviseren ontstaat vervolgens ruimte om applicaties stapsgewijs te vernieuwen of te vervangen zonder omvangrijke migratieprojecten.
2.4 Parallelle harmonisatie van de applicatielaag
Hoewel de eerste focus ligt op de gegevenslaag, betekent dit niet dat de applicatielaag buiten beschouwing blijft. Parallel aan de realisatie van de gegevenslaag wordt gewerkt aan harmonisatie van processen, functionaliteit en applicaties.
Onder landelijke regie worden referentieprocessen, architectuurprincipes, standaarden en aansluitvoorwaarden ontwikkeld. Daarbij wordt actief gezocht naar generieke functionaliteit die voor alle gemeenten bruikbaar is. Leveranciers, gemeenten en coalities werken gezamenlijk aan een steeds eenduidiger functioneel landschap, zonder dat gemeenten worden gedwongen onmiddellijk afscheid te nemen van bestaande oplossingen.
Deze harmonisatie zorgt ervoor dat gemeenten steeds meer met één gezamenlijke vraag naar de markt optreden. Hierdoor ontstaat een voorspelbaar ontwikkelperspectief voor leveranciers en kunnen investeringen beter worden gericht op innovatie en dienstverlening in plaats van op het in stand houden van uiteenlopende varianten van dezelfde functionaliteit.
De realisatie van de gegevenslaag (lagen 1 tot en met 3) en de harmonisatie van proces ondersteunende voorzieningen (lagen 4 en 5) verlopen daarmee bewust parallel.
2.5 Stapsgewijze migratie van bestaande systemen
De huidige gemeentelijke dienstverlening draait grotendeels op bestaande systemen van de huidige softwareleveranciers. Deze zogenoemde Patroon B-systemen blijven de komende jaren een belangrijke rol spelen. De realisatiestrategie gaat daarom uit van geleidelijke migratie en niet van directe vervanging.
De eerste stap bestaat uit het aansluiten van deze systemen op de collectieve gegevenslaag. Daarbij blijven de applicaties functioneren zoals vandaag, maar wordt alle voor dienstverlening relevante informatie tevens gekopieerd naar de registers binnen de collectieve gegevenslaag. De gegevens worden gesynchroniseerd, zodat een actuele en volledige gemeentelijke gegevensbasis ontstaat buiten de applicaties van leveranciers. Door eerst gegevens te kopiëren en synchroon te houden ontstaat een centrale gegevensbasis zonder dat bestaande applicaties direct hoeven te worden vervangen. Nieuwe applicaties kunnen gebruikmaken van deze collectieve gegevenslaag en hoeven daardoor niet langer afzonderlijke koppelingen te realiseren met een groot aantal bestaande systemen. Hierdoor neemt de complexiteit van het landschap geleidelijk af.
Deze aanpak levert meerdere voordelen op. Gemeenten behouden de continuïteit van hun dienstverlening, leveranciers kunnen hun oplossingen blijven ondersteunen en tegelijkertijd ontstaat stap voor stap een gezamenlijke gegevensbasis waarop nieuwe toepassingen kunnen worden ontwikkeld.
Nieuwe applicaties kunnen vanaf dat moment gebruikmaken van de collectieve gegevenslaag in plaats van afzonderlijke koppelingen te realiseren met een groot aantal bestaande systemen. Hierdoor neemt de complexiteit van het landschap geleidelijk af.
Deze eerste fase creëert de voorwaarden voor de volgende stap: het verschuiven van het bronhouderschap naar de collectieve gegevenslaag. Zodra de gegevenskwaliteit, beschikbaarheid en betrouwbaarheid voldoende zijn geborgd, worden de collectieve registers de primaire bron en schrijven applicaties hun gegevens rechtstreeks weg in de collectieve voorziening.
De volgende stap is dat de gegevenslaag zelf de leidende bron wordt. Applicaties schrijven en lezen gegevens dan rechtstreeks vanuit de collectieve registers. Daarmee ontstaat de situatie waarin gegevens niet langer afhankelijk zijn van individuele applicaties en waarin applicaties eenvoudiger kunnen worden vervangen zonder omvangrijke migratieprojecten.
Deze overgang vindt gefaseerd plaats en sluit aan op natuurlijke vervangingsmomenten, contractverlengingen en nieuwe aanbestedingen. Daarmee wordt voorkomen dat gemeenten bestaande investeringen voortijdig moeten afschrijven. De gekozen strategie is nadrukkelijk een evolutie en geen revolutie.
2.6 Van lokale innovatie naar collectieve voorziening
Een belangrijk uitgangspunt van Common Ground is dat de collectieve voorziening niet centraal wordt bedacht en vervolgens wordt uitgerold. De voorziening wordt opgebouwd vanuit oplossingen die al door gemeenten, coalities en leveranciers zijn ontwikkeld en in de praktijk worden gebruikt.
Onderdeel van deze aanpak is actieve landelijke regie op coalities, communities en leveranciers die oplossingen ontwikkelen binnen het Common Ground-ecosysteem. Gezamenlijk wordt beoordeeld welke toepassingen voldoende volwassen, breed toepasbaar en strategisch relevant zijn om door te groeien naar collectieve standaarden of collectieve voorzieningen. Vervolgens wordt gestuurd op harmonisatie, standaardisatie en landelijke beschikbaarstelling.
Verschillende initiatief nemende gemeenten hebben oplossingen succesvol in productie genomen. Onderdelen uit deze oplossingen vormen de basis van collectieve voorziening. De ervaringen van de initiatief nemende gemeenten en betrokken leveranciers vormen een belangrijk vertrekpunt voor de landelijke opschaling. Het landelijk programma werkt daarom nauw samen met koplopergemeenten, coalities en leveranciers bij het verder ontwikkelen van deze voorzieningen.
Nieuwe innovaties blijven ook in de toekomst ontstaan binnen gemeenten, communities, coalities en de markt. Wanneer dergelijke oplossingen aantoonbaar meerwaarde hebben voor het bredere gemeentelijke veld, kan worden besloten deze verder te standaardiseren, te harmoniseren en onderdeel te maken van de collectieve voorziening.
Zo ontstaat een model waarin lokale innovatie en landelijke standaardisatie elkaar versterken. Innovaties ontstaan dicht bij de praktijk en worden vervolgens beschikbaar gemaakt voor alle gemeenten. Op die manier blijft de collectieve voorziening zich voortdurend ontwikkelen en vernieuwen. Zo blijft de voorziening aansluiten op nieuwe maatschappelijke, technologische en wettelijke ontwikkelingen, terwijl gemeenten gezamenlijk profiteren van innovatie die elders is ontwikkeld.
Hiermee ontstaat een gecontroleerd groeipad van lokale innovatie naar collectieve toepassing. De realisatiestrategie ondersteunt daarmee de bredere beweging naar collectivisering: wat lokaal wordt bewezen, kan onder landelijke regie worden opgeschaald naar een voorziening die beschikbaar komt voor alle gemeenten.
2.7 Demonstreren, valideren en vervolgens produceren
Nieuwe onderdelen van de collectieve voorziening worden niet direct landelijk in productie genomen. Om kwaliteit, betrouwbaarheid en schaalbaarheid te waarborgen wordt een gefaseerd groeipad gevolgd.
2.7.1 Demonstratieomgeving
Nieuwe voorzieningen worden eerst opgenomen in een demonstratieomgeving. In deze omgeving kunnen gemeenten, leveranciers en andere betrokken partijen de werking van nieuwe componenten beoordelen en praktijkervaring opdoen.
De demonstratieomgeving heeft als doel om inzichtelijk te maken hoe een voorziening werkt en om vroegtijdig ervaringen uit de praktijk te verzamelen. Hierdoor kunnen verbeteringen worden aangebracht voordat sprake is van bredere toepassing.
2.7.2 Validatieomgeving
Wanneer een voorziening voldoende volwassen is, wordt zij beschikbaar gesteld in een validatieomgeving.
In deze omgeving kunnen leveranciers hun oplossingen aansluiten op de collectieve voorziening en aantonen dat deze voldoen aan de architectuur, technische standaarden, beveiligingseisen en aansluitvoorwaarden. Daarnaast fungeert de validatieomgeving als integratieomgeving waarin de samenhang tussen verschillende componenten wordt getest.
Hierdoor ontstaat voor leveranciers één duidelijk toetsingskader en hoeven gemeenten niet afzonderlijk dezelfde aansluitcontroles uit te voeren.
2.7.3 Productieomgeving
Pas wanneer een voorziening voldoet aan alle functionele, technische, organisatorische en beheermatige eisen wordt deze beschikbaar gesteld in de productieomgeving.
Vanuit deze productieomgeving wordt de collectieve voorziening geleverd aan gemeenten. De voorziening beschikt dan over de noodzakelijke beheer-, ondersteunings- en continuïteitsvoorzieningen die nodig zijn voor grootschalig productiegebruik.
2.8 Twee sporen naar het eindbeeld wee sporen naar het eindbeeld
De realisatie van Common Ground verloopt langs twee parallelle sporen.
Het eerste spoor richt zich op leveranciers. Leveranciers worden gestimuleerd en waar mogelijk verplicht om hun oplossingen aan te sluiten op de collectieve gegevensvoorziening. Gemeenten ondersteunen deze beweging door landelijke aansluitvoorwaarden op te nemen in aanbestedingen, contractverlengingen en leveranciersgesprekken. Hierdoor ontstaat één eenduidige vraag richting de markt.
Het tweede spoor richt zich op gemeenten. Gemeenten sluiten aan op natuurlijke momenten zoals vervanging van systemen, contractverlengingen, organisatieontwikkelingen of nieuwe wettelijke verplichtingen. Hierdoor ontstaat een beheerste overgang die aansluit op de lifecycle van de bestaande informatievoorziening.
Deze combinatie zorgt ervoor dat zowel aanbod als vraag zich gecontroleerd richting het Common Ground-eindbeeld ontwikkelen. Gemeenten en leveranciers krijgen daardoor voldoende tijd om de transitie uit te voeren, terwijl tegelijkertijd een duidelijke en gezamenlijke beweging richting de nieuwe architectuur ontstaat.
2.9 Lokale implementatie blijft noodzakelijk
Hoewel een belangrijk deel van de toekomstige informatievoorziening collectief wordt georganiseerd, blijft de implementatie binnen gemeenten een lokale verantwoordelijkheid.
Gemeenten zullen hun bestaande applicatielandschap moeten koppelen aan de collectieve gegevensvoorziening en waar nodig systemen moeten aanpassen. Dit vraagt onder andere:
- Realisatie van systeemkoppelingen;
- Aanpassing van interfaces en gegevensuitwisseling;
- Migratie en opschoning van gegevens;
- Aanpassing van autorisaties en beveiligingsmaatregelen;
- Opleiding van medewerkers;
- Aanpassing van beheerprocessen;
- Organisatorische veranderingen binnen de gemeentelijke informatievoorziening.
Common Ground is daarmee niet uitsluitend een technische verandering, maar ook een verandering van processen, governance en samenwerking. Gemeenten blijven integraal verantwoordelijk voor het functioneren van hun totale informatievoorziening en voor de invoering van nieuwe oplossingen binnen de eigen organisatie.
De wijze waarop deze lokale invoering wordt ondersteund en georganiseerd wordt nader beschreven in het hoofdstuk Implementatiestrategie.
De landelijke voorziening neemt daarmee een deel van de technische en organisatorische complexiteit collectief over, maar neemt de lokale verantwoordelijkheid voor inrichting, implementatie en verandering niet weg.